中国传染病防控预警机制探究

——来自新冠病毒疫情早期防控中的启示

健康经济与管理研究|新冠抗疫要报（十七）

作者：华生、蔡倩、汲铮、董申

单位：武汉大学董辅礽经济社会发展研究院、东南大学国家发展与政策研究院

原文刊发：《管理世界》2020年第4期

摘要：在应对新型冠状病毒肺炎中，预警机制再次失效，暴露出我国在重大疫情防控体制机制存在的明显短板。本文通过对中国传染病防控预警机制的梳理，剖析位于公共卫生防御体系最核心的国家传染病网络直报系统管理者的治理结构问题，指出预警机制在此次疫情暴发初期并未奏效的真正原因是，管理架构设置不当所导致的激励不相容问题。本文通过构建中央-地方两层次模型，将疫情发生的概率、外部性（额外或有损失）、地方政府的行政惩罚、以及外生给定的法律环境等多个影响因子引入模型，证明额外负外部性和行政惩罚越大，越应该将地方政府的行政权力收归中央，从而采用垂直管理模式；而法律厘定责任清晰且惩罚力度越大，则越适宜采用分级管理模式。同时进一步指出疫情发生的低概率会一定程度钝化法律惩罚实施效果。最后，据此提出应将现有分级管理模式改为垂直管理模式等若干政策建议，以期为改进组织构架来完善重大疫情防控体制机制提供一定的理论支撑和参考。

关键词：疫情  预警机制  组织架构  激励相容

一、引言

继2003年严重急性呼吸系统综合症（SevereAcute Respiratory Syndrome，SARS）疫情暴发后，我国又再次暴发了冠状病毒的新型变种所引致的疫情，这次“黑天鹅”叫新型冠状病毒肺炎（Corona Virus Disease，COVID-19）。与十七年前SARS相比不同地是，中国科技硬实力展露无遗，短短几天明确了病原体，分离了毒株，完成了基因测序、诊断试剂的开发和测试，为前方疫区提供检测试剂。但正如习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话所说，“这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度******的一次重大突发公共卫生事件”。“在这次应对疫情中，暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的明显短板”与十七年前又何等地相似，“改革完善疾病预防控制体系”刻不容缓。

“监测是传染病防控基石”（熊玮仪、冯子健，2011），其在公共卫生领域的作用与意义早就被世界卫生组织所明确（Twenty-First World Health Assembly，1968）。监测并获取疫情真实、准确信息是及时、科学做出防治决策的前提。若无此基础，政府就如管中窥豹，难以施加有效的防控救治措施，即便再精巧的数学预测（范如国等，2020；王霞等，2020；李承倬等，2020；杨政等，2020）也会因数据源头的偏误，显得意义有限。在我国发挥岗哨前沿作用的监测系统正是SARS后，重构的卫生防控体系与国家重金打造、国际招标、精心设计建造的法定传染病信息报告管理和突发公共卫生事件报告系统（简称网络直报系统）。作为疾病防控预警的第一道防线，网络直报系统的总枢纽设在中国疾病预防控制中心（Chinese Center for Disease Control and Prevention）。这个“横向到边、纵向到底”的系统，要求每个医院包括乡镇卫生院在发现法定传染病时，须在几小时内向属地疾控中心汇报，并同时在网络直报系统输入填报。2007年更是将“不明原因肺炎”纳入检测并要求实行网络直报。一旦发现不明肺炎在一个地方超过5例，便会自动触发核查机制。

这个下情上达、覆盖全国的传染病预警系统的设计初衷是，将各种病毒引起的传染病，在病毒刚刚从动物跨跳至人类、尚在人类这个新宿主身上开始适应性生存变异的最早期，就被监测体系所捕获。显然，这个精心打造的系统似乎并未起到应有的预警之用。多篇关于武汉肺炎的权威回顾性文章（Li et al.,2020；中国疾病预防控制中心新型冠状病毒肺炎应急响应机制流行病学组，2020）指出，2019年12月初始自首个不明肺炎病人发病就诊后，到12月底最保守地统计也已达47个病例。即使按武汉市卫生健康委员会2019年12月31日发布的肺炎疫情情况通报，武汉12月底之前发生病例已达27例。若按发病就诊记录（中国疾病预防控制中心新型冠状病毒肺炎应急响应机制流行病学组，2020），武汉方面早就应当向国家网络直报系统上报，最晚至12月13日前后病例达5人时就已触发核查机制。然而据中央指导组医疗救治组成员、国家卫生健康委员会医政医管局监察专员焦雅辉所述，“2019年12月31日，国家卫健委从网上获悉武汉出现不明原因肺炎后，立即与当地卫健部门沟通确认”，说明在此之前，武汉和湖北方面并没有通过网络直报系统或其他国家监测体系上报国家卫生主管部门。

由此可见，国家精心打造的网络直报系统在此次防“疫”战中，却被绕过而没有发挥前期预警作用。这引发媒体与学界对网络直报系统乃至传染病预防体系的讨论（谭彩霞、吴安华，2020；税章林等，2020；辛艳姣等，2020；丁宁等，2020）。探讨预警体系失灵从而致使疫情大规模暴发，是要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项。本文正是从剖析第一道防疫预警线——国家传染病网络直报系统失灵的真正制度原因入手，来探寻位于公共卫生防御体系核心位势的治理结构短板，厘清由于管理架构设置不当所导致的激励不相容问题，以期从机构设置和制度设计方面，为完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系建言献策。

本文后续部分安排如下：第二部分，以新型冠状病毒肺炎疫情为蓝本，梳理中国传染病防控预警体系；第三部分，构建数理模型对预警系统失灵进行理论分析；第四部分，结合数理分析结论做进一步讨论；第五部分，结论与政策建议。

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中国传染病防控预警机制探究——来自新冠病毒疫情早期防控中的启示